但是，如何看待中国的政治宪法呢？一味遮蔽是没有意义的，因为它们是遮蔽不了的，事实的现状就是如此，必须面对这一客观的真实。

联邦法院认为这种要求不适当，因为农业部长的裁决程序与法院的司法程序相似，如果对法官施加这种要求，将摧毁法官的责任……正如法官不应被如此要求一样，行政程序的完整性也必须同样受到尊重。对于不涉及学术评价、专业水平问题的程序规则及其他规则，法院可予全面审查。

案例三：2005年间，原暨南大学2004级硕士研究生甘某在撰写课程论文考试时，被任课老师发现其考试论文是从网上抄袭的，对其批评、教育后，要求重写。确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。[4] （四）实施过程缺乏必要的程序保障 其一，形式上不公开。[7] 2004年5月，《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确指出：人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。[13]如果法院不审查高校自治规则而直接审查高校依此作出的具体决定，显然会造成审判技术上的难题。

参与是当事人主体性的体现，说明理由则要求在对当事人作出不利决定之前，必须听取当事人意见，不能剥夺当事人的申辩权利。人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。二、行政基本法要解决的基本问题 各个国家由于法律体系、行政法治理念、法制环境以及法律文化背景不同，行政基本法的内容未必一样，每个国家都可以有不同的选择。

在一切失误中，决策的失误是最大的失误。在这种背景下，笔者提出重新考虑制定行政基本法的提议，得到了不少同仁的关注和响应。参见杨海坤:我国行政法学研究中若干问题的讨论情况，《中国社会科学》1986年第5期。1926 年6 月1 日的图林根邦的行政基本法，也是一部行政基本法。

要重点关注行政决策程序、行政规范的制定程序、行政规划程序、行政合同的签订程序等四类程序。目前，我国采取的是对每个领域逐一进行单行立法的思路，每部单行法都是实体和程序的统一。

[20]至于公开公正、当事人参与、行政效率、权利救济等等可以分别纳入上述各原则之中。立法不仅要考虑立法的数量，更要关注立法的质量。一类是笔者所指的行政基本法。复杂的民事法律关系可以作类型化处理，行政管理关系同样可以经过类型化处理加以规范。

[8]苏力:《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第104页。因此，对实体问题的规定一定要高度抽象。[41]参见前注〔32〕，王锡锌文。[30]在立法实践中，如《湖南省行政程序规定》还对行政法律行为责令履行、确认无效、撤销、不予撤销、责令补正或者更正、确认违法的要件进行了规定。

笔者主张构建的模式是一种新的模式。笔者认为，不管怎么样，公共利益还是要处于优先地位，问题是要准确地界定公共利益。

例如，德国的行政程序法就包括大量的实体内容。此外，还要规定申请复议、行政诉讼、行政补偿和行政赔偿等行政救济的主要途径和方式。

已经有规范了的，可以简单地规定。直到20世纪80年代前后，法学界才开始对它的一些最基本的理论问题进行初步探讨。例如美国联邦行政程序法。[2]参见宋华琳:行政基本法要在审慎中前行，载《法制晚报》2012年4月16日，第5版;傅达林: 通往行政法典化之路，载《学习时报》2012年4月16日，第5版;雷振:制定行政基本法非当务之急，载《法制日报》4月20日，第5版。对行政程序可以规定得详细一些。行政程序是行政基本法的重要内容。

笔者认为，统一的基本行政法，至少要解决这十个方面的问题。程序首先必须满足最低限度的公正。

本文全面分析了制定行政基本法的必要性、可行性，并提出了制定行政基本法需要重点解决的十个问题，以及需要正确处理好的十大关系，以期引起学界更加广泛深入的研究和探讨。但在中国，行政权非常之大，行政决策的功能相当强，必须对行政决策的程序进行规范。

[9]前注〔3〕，刘太刚文。20 世纪下半叶以来，行政法、公法领域出现成文法主义的危机。

《湖南省行政程序规定》第14条第二款规定:涉及执行法律、法规、规章发生争议的，由有管辖权的政府法制部门协调处理;对需要政府作出决定的重大问题，由政府法制部门依法提出意见，报本级人民政府决定。两者的地位究竟如何处理，有待进一步加以研究。第八，为行政主体确定基本的法律义务和职责。不是要将行政法律所有的内容，按照一个逻辑或者理念，像美国法典那样进行编撰。

行政法唯一不变的是变化。各种行为千差万别，但是均可确定法定事实要件。

这方面的规定也非常欠缺，有待进一步完善。陶希晋指出:我国要不要制定一个作为基本法的行政法。

（ 二） 制定行政基本法的必要性 为什么要制定行政基本法，笔者觉得有这么几点考虑： 第一，只有制定行政基本法，才可以使行政管理和公共服务领域尽快地实现有法可依。第四，它不是某一个单项的法律。

它要把所有的行政活动，都进行概括、提炼、抽象，而不是如行政许可法、行政强制法那样，只对某一种类型的行政行为进行专门规定。[44]参见前注〔42〕，江必新文。而让政府为人民办事，就要给政府授权。这四类程序学界注意不够，而这四种程序恰恰是中国行政的特色所在。

在强调公共利益的同时，也要承认个人利益的合理性，并明确个人利益的法律地位。二十多年前，我国行政法学界同仁曾进行过一次起草行政基本法的大胆尝试，但由于各种历史原因而夭折。

例如，法律保留是否能作为行政法的原则，笔者认为值得研究。②公正优先，兼顾效率。

在基本法难以作全面、彻底规定的地方，仍然需要其他非基本法来做补充和完善。要根据行政行为的具体类型，如损益性的行为、授益性的行为，分别确定法定事实要件。

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